建設(shè)項目征地拆遷評估及安置補償?shù)南嚓P(guān)政策及要點

作者：李開孟     來源：中國投資     日期：2008-09-19

在過去50多年的投資建設(shè)中，我國已產(chǎn)生約4500萬人以上的非自愿移民，其中水庫移民近1500萬人。因水利水電工程、交通運輸?shù)然�礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生的非自愿移民大多發(fā)生在農(nóng)村，而城市改造、擴建及其他市政設(shè)施建設(shè)則在城市和郊區(qū)產(chǎn)生了大量的城市非自愿移民。建設(shè)項目應(yīng)盡可能地避免或最大程度地減少征地移民。對于確需征地拆遷的項目，必須全面分析評價拆遷補償方案、移民安置規(guī)劃和收入恢復(fù)計劃，保證被征地農(nóng)民和被拆遷居戶以及受影響人群的生活水平不因項目建設(shè)而降低，做到“生活水平不下降，長遠生計有保障”。在我國過去的投資項目前期論證中，常常只考慮征地拆遷的財產(chǎn)損失“補償”事項，如土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費等的支付問題，而對于涉及長遠生計的移民搬遷安置方案、收入恢復(fù)計劃、后期扶持和移民監(jiān)測方案等缺乏系統(tǒng)研究，而這些事項是影響項目是否可行的重要決定因素，在項目前期論證中理應(yīng)予以高度關(guān)注。征地拆遷及安置補償是一項政策性很強的工作，也是項目投資建設(shè)中矛盾容易集中爆發(fā)的重要環(huán)節(jié)。建設(shè)項目要做到以人為本、依法征地、和諧拆遷、合理補償，是投資建設(shè)領(lǐng)域推動和諧社會建設(shè)的必然要求。

法律法規(guī)規(guī)定

我國針對征地拆遷移民安置制定了一系列法律法規(guī)政策規(guī)定。比較重要的有：（1）《中華人民共和國土地管理法》（1998年）規(guī)定國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償；（2）《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）要求應(yīng)“妥善安置被征地移民，使被征地農(nóng)民的長遠生計有保障”；（3）《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導意見》（國土資發(fā)[2004]238號）要求“合理利用土地，保護被征地農(nóng)民合法權(quán)益，維護社會穩(wěn)定”；（4）《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》[國發(fā)（2006）31號]要求“征地補償安置必須確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障的原則，做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓和社會保障工作。被征地農(nóng)民的社會保障費用，按有關(guān)規(guī)定納入征地補償安置費用，不足部分由當?shù)卣�府從國有土地有償使用收入中解決。社會保障費用不落實的不得批準征地”；（5）《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》(國發(fā)[2006]471號)指出“國家實行開發(fā)性移民方針，采取前期補償、補助與后期扶持相結(jié)合的辦法，使移民生活達到或者超過原有水平”；（6）《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發(fā)[2006]17號），要求要重視移民安置后期扶持工作。

土地征收征用制度

根據(jù)我國憲法及土地管理法律規(guī)定，項目占用土地分為征收和征用兩種情形。征用針對的是臨時用地，一般是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地所有權(quán)不發(fā)生轉(zhuǎn)移，但使用權(quán)暫時讓渡給項目使用，并在一定期限內(nèi)歸還所有權(quán)人。土地征收則是土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，屬于永久性占地。我國對土地征收征用實行嚴格的審批制度。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和土地征收審批的審批權(quán)由國務(wù)院和省級人民政府行使。在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批方面，國務(wù)院批準的建設(shè)項目和省級人民政府批準的道路、管線工程及大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占用耕地(單獨選址)，在土地利用總體規(guī)劃確定的直轄市、計劃單列市和省、自治區(qū)人民政府所在地的城市以及人口在50萬人以上的城市建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實施該土地利用總體規(guī)劃，按照土地利用年度計劃申請城市分批次建設(shè)占用耕地，由國務(wù)院審批。除國務(wù)院審批權(quán)限以外的建設(shè)項目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，需報省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批。在土地征收審批方面，涉及基本農(nóng)田，基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的，以及其他土地超過70公頃的，由國務(wù)院審批。低于35公頃面積的耕地（不包括基本農(nóng)田），低于70公頃面積的其他土地，以及耕地（含基本農(nóng)田）以外的其他土地，由省級人民政府審批。

土地征收征用必須予以合理補償。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，征地拆遷補償?shù)脑瓌t概括為：（1）既要維護公共利益，又要維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益；（2）原有生活水平不降低，長遠生計有保障；（3）對于大中型水利水電項目，移民要達到或超過原有生活水平；（4）依法、足額、及時予以補償，國家重點工程建設(shè)項目應(yīng)足額概算，將補償費用充足納入工程預(yù)審；（5）被征地農(nóng)民的社會保障費用的不足部分，由當?shù)卣�府用國有土地使用�?quán)有償使用收入予以補貼；（6）要在土地和財產(chǎn)被征用之前支付補償費；（7）省級人民政府要制訂并公布征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價，作為核算補償費用的依據(jù)；（8）同地同價，所有受項目影響而損失所擁有財產(chǎn)者，均應(yīng)有同等權(quán)利得到補償和安置，以在項目完成前提高或恢復(fù)他們的生活水平，而不會因為他們所有權(quán)狀況的不同受到區(qū)別對待；（9）對于所有受影響的財產(chǎn)，要以該財產(chǎn)的重置價格予以補償，而不應(yīng)扣除折舊；（10）關(guān)注項目區(qū)內(nèi)經(jīng)濟能力脆弱的人口，包括孤老人口、殘疾人口、女戶主家庭和貧困家庭，應(yīng)為他們提供額外的培訓和物質(zhì)支持。

土地征收征用的補償費用包括：（1）土地補償費，（2）安置補助費，（3）地上附著物和青苗的補償費。

項目業(yè)主除需要支付有關(guān)補償費之外，還要繳納有關(guān)稅費�！锻恋毓芾矸ā芳捌鋵嵤�條例等規(guī)定了耕地開墾費、耕地閑置費、土地復(fù)墾費、征地補償費、土地有償使用費、新菜地開發(fā)基金等費用的繳納制度；《耕地占用稅暫行條例》《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》《土地增值稅暫行條例》等則分別對耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅的課稅主體、課稅客體、稅基、稅率以及繳納辦法做出了明確規(guī)定。

土地供應(yīng)及國有土地使用權(quán)出讓政策

建設(shè)項目的供地方案批準后，由市、縣人民政府向建設(shè)單位頒發(fā)《建設(shè)用地批準書》。對于通過劃撥方式獲得土地的，應(yīng)頒發(fā)“國有土地劃撥決定書”。對于采用有償方式獲得土地的，應(yīng)簽署國有土地有償使用合同。以劃撥方式獲得土地的供地對象為：（1）國家機關(guān)用地和軍事用地，（2）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地，（3）國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地，（4）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。以有償方式供地的渠道為：國有土地使用權(quán)出讓，國有土地租賃，國有土地使用權(quán)作價出資或入股。

國有土地使用權(quán)出讓是指國家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。土地使用權(quán)出讓合同由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂。土地使用權(quán)出讓的最高年限為：居住用地70年，工業(yè)用地50年，科教文衛(wèi)體用地50年，商業(yè)、旅游、娛樂用地40年，綜合或者其他用地50年。土地使用權(quán)出讓的方式包括協(xié)議、招標、拍賣。以協(xié)議方式出讓國有土地使用權(quán)的出讓金不得低于按國家規(guī)定所確定的最低價。工業(yè)用地出讓最低價標準不得低于土地取得成本、土地前期開發(fā)成本和按規(guī)定收取的相關(guān)費用之和。商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》進一步明確，工業(yè)用地必須采用招標拍賣掛牌方式出讓，并要求建立工業(yè)用地出讓最低價標準統(tǒng)一公布制度。國有土地使用權(quán)出讓總價款全額納入地方預(yù)算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理。土地出讓總價款必須首先按規(guī)定足額安排支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費以及補助被征地農(nóng)民社會保障所需資金的不足，其余資金應(yīng)逐步提高用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重，以及用于廉租住房建設(shè)和完善國有土地使用功能的配套設(shè)施建設(shè)。

征地安置操作要點

征地拆遷移民安置的主要目標是保證受項目影響人口的生活標準、收入水平及生產(chǎn)能力有所提高，或至少恢復(fù)到未受本項目實施影響以前的水平。因此，對受項目影響的人口，應(yīng)采取一系列措施保護他們應(yīng)得到的權(quán)利：（1）確保各類受影響的人員能夠按照重置價格得到其全部損失的補償、合理的安置與良好的恢復(fù)，使他們能分享項目的利益；（2）對于弱勢群體，包括貧困家庭、殘疾人家庭、女戶主家庭、單獨生活的老人家庭和少數(shù)民族家庭，應(yīng)給予特別照顧，如協(xié)助建房、搬遷，盡可能地增加補貼；（3）對于征用集體所有的土地，將補償其全部損失，用于發(fā)展集體經(jīng)濟；（4）對于住房搬遷者，應(yīng)在新開辟的住宅區(qū)修建新房予以安置，并使其在盡可能短的時間內(nèi)適應(yīng)搬遷新址的環(huán)境。

為保護被征地農(nóng)民合法權(quán)益，維護社會穩(wěn)定，國土資源部《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導意見》提出，土地補償費和安置補助費合計按30倍計算，如果仍不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平，當?shù)卣�府必須統(tǒng)籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補貼。土地補償費主要有以下用途：（1）農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和畜牧業(yè)生產(chǎn)開發(fā)活動；集體工副業(yè)生產(chǎn)活動；（2）土地開發(fā)與改良；改善水利、供電、道路、教育等社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施；（3）受影響人口或者全體村民的社會保險，及支付集體經(jīng)濟組織必須的其他費用。土地補償費可在受影響家庭之間分配并由其用于恢復(fù)生產(chǎn)或自謀工作出路。安置補助費主要用于受影響的移民勞動力的生產(chǎn)安置，其使用有多種方式，應(yīng)因地制宜。土地補償費和安置補助費屬于集體所有，其使用需要經(jīng)過村民代表大會討論，并且得到超過2/3的村民代表同意。

在現(xiàn)行移民安置實踐中，通常采用土地調(diào)整、貨幣安置、招工安置、留地安置、社會保障、長效補償?shù)确绞竭M行安置：（1）土地調(diào)整。在村組內(nèi)對剩余的土地進行重新調(diào)整或在安置區(qū)調(diào)整土地。這種安置方式適用于發(fā)展水平不高、人口密度不大、人均土地資源較多、后備土地資源充足、以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的地區(qū)。（2）貨幣安置。按照法定的征地補償標準一次性支付全部或部分土地補償費和安置補助費，讓被征地農(nóng)民自謀職業(yè)。這種安置方式操作簡單，易于執(zhí)行，可減少用地單位在征占土地中所遇到的不必要矛盾，緩解地方政府為解決勞動力安置所帶來的壓力，適用于征地數(shù)量少且移民影響量小，或沒有條件進行土地調(diào)整的建設(shè)項目。（3）招工安置。土地征用用于開發(fā)區(qū)建設(shè)和城市擴建的情況下，被征地農(nóng)民通過上崗培訓實現(xiàn)企業(yè)招工就業(yè)。這種方式可將安置補助費支付給安置單位，向被征地農(nóng)民提供免費的勞動技能培訓，并安排相應(yīng)的工作崗位。（4）留地安置。為使失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活有長遠穩(wěn)定的生計保障，支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民的生產(chǎn)經(jīng)營，在規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)，安排建設(shè)用地用于農(nóng)民安置，適用于經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部。（5）社會保障。用征地補償費為被征地農(nóng)民支付社會統(tǒng)籌保險或商業(yè)保險，將被征地農(nóng)民的基本生活納入城市居民的社會保障體系之中，對需要安置的農(nóng)業(yè)人口依據(jù)不同性別和年齡實行分類安置。這種安置方式主要依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2006〕31號）提出的“社會保障費用不落實的不得批準征地”，以及《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓和社會保障工作指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2006〕29號）要求“盡快將被征地農(nóng)民納入社會保障體系，確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障，并建立相應(yīng)的調(diào)整機制”的相關(guān)要求。（6）長效補償。對移民進行生活安置的基礎(chǔ)上，以移民被淹沒法定承包耕地前3年的農(nóng)作物平均產(chǎn)量為原始依據(jù)，根據(jù)當?shù)丶Z食主管部門公布的糧食交易價格確定耕地平均年產(chǎn)值，采取貨幣形式在項目運行期間對移民實行逐年補償，相當于移民每生產(chǎn)周期領(lǐng)取一份“工資”，原遷移民去世后其受償資格可由家庭成員繼承。

國土資源部《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導意見》（國土資發(fā)[2004]238號）進一步明確移民安置的4個途徑：（1）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置：征收城市規(guī)劃區(qū)外的農(nóng)民集體土地，應(yīng)通過利用農(nóng)村集體機動地、承包戶自愿交回的承包地、承包地流轉(zhuǎn)和土地開發(fā)整理新增加的耕地等，首先使被征地農(nóng)民有必要的耕作土地，繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。（2）重新?lián)駱I(yè)安置：向被征地農(nóng)民提供免費的勞動技能培訓，安排相應(yīng)的工作崗位。在同等條件下，用地單位應(yīng)優(yōu)先吸收被征地農(nóng)民就業(yè)。征收城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)民集體土地，應(yīng)當將因征地而導致無地的農(nóng)民，納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，并建立社會保障制度。（3）入股分紅安置：對有長期穩(wěn)定收益的項目用地，在農(nóng)戶自愿的前提下，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)與用地單位協(xié)商，可以以征地補償安置費用入股，或以經(jīng)批準的建設(shè)用地土地使用權(quán)作價入股。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶通過合同約定以優(yōu)先股的方式獲取收益。（4）異地移民安置。本地區(qū)確實無法為因征地而導致無地的農(nóng)民提供基本生產(chǎn)生活條件的，在充分征求被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶意見的前提下，可由政府統(tǒng)一組織，實現(xiàn)異地移民。

移民后期扶持 字串7

《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發(fā)〔2006〕17號）提出大中型水庫移民后期扶持的近期目標是要解決水庫移民的溫飽問題以及庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的突出問題，中長期目標是加強庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，改善移民生產(chǎn)生活條件，促進經(jīng)濟發(fā)展，增加移民收入，使移民生活水平不斷提高，逐步達到當?shù)剞r(nóng)村平均水平。提出后期扶持應(yīng)堅持以下原則：（1）堅持統(tǒng)籌兼顧水電和水利移民、新水庫和老水庫移民、中央水庫和地方水庫移民；（2）堅持前期補償補助與后期扶持相結(jié)合；（3）堅持解決溫飽問題與解決長遠發(fā)展問題相結(jié)合；（4）堅持國家?guī)头雠c移民自力更生相結(jié)合；（5）堅持中央統(tǒng)一制定政策，省級人民政府負總責。我們認為，這些目標和原則也基本適用于其他行業(yè)項目拆遷移民的后期扶持工作。

《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》（國務(wù)院[2006]第471號令）規(guī)定，移民安置區(qū)縣級以上地方人民政府應(yīng)當編制水庫移民后期扶持規(guī)劃，報上一級人民政府或者其移民管理機構(gòu)批準后實施。經(jīng)批準的水庫移民后期扶持規(guī)劃是水庫移民后期扶持工作的基本依據(jù)，應(yīng)當嚴格執(zhí)行，不得隨意調(diào)整或者修改。水庫移民后期扶持規(guī)劃應(yīng)當包括后期扶持的范圍、期限、具體措施和預(yù)期達到的目標等內(nèi)容。水庫移民后期扶持資金應(yīng)當按照水庫移民后期扶持規(guī)劃，主要作為生產(chǎn)生活補助發(fā)放給移民個人；必要時可以實行項目扶持，用于解決移民村生產(chǎn)生活中存在的突出問題，或者采取生產(chǎn)生活補助和項目扶持相結(jié)合的方式。大中型水利水電工程受益地區(qū)的各級地方人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當按照優(yōu)勢互補、互惠互利、長期合作、共同發(fā)展的原則，采取多種形式后期扶持方式可以將扶持資金發(fā)放給移民個人或項目扶持，也可以采取兩者結(jié)合的方式。具體方式由地方各級人民政府在充分尊重移民意愿并聽取移民村群眾意見的基礎(chǔ)上確定，并編制切實可行的移民后期扶持規(guī)劃。扶持資金可以用于解決移民村群眾生產(chǎn)生活中存在的突出問題，即實行項目扶持；采取項目扶持方式的，可以統(tǒng)籌使用資金，但項目的確定要經(jīng)絕大多數(shù)移民同意，資金的使用與管理要公開透明，接受移民監(jiān)督，嚴禁截留挪用。