城市拆遷存在的問題及對策分析

隨著城市建設的快速發(fā)展，城市化進程所帶來的日新月異的變化，作為一個城市或地區(qū)的公眾是普遍受益的。但是在舊城區(qū)改造的過程中，因房屋拆遷所帶來的各種利益之間的矛盾也凸顯出來，與之相關的沖突大量出現，而一些矛盾爭議在處理上的方法不當，導致事態(tài)升級，引發(fā)上訪告狀及群體事件，引起社會普遍關注。尤其是法律上的漏洞以及如何完善，是我們應該關注的緊迫問題。

　　一、城市拆遷中普遍存在的問題

　　1.法律規(guī)范滯后。長期以來，我國在城市房屋拆遷中一直沿用國務院1991年制定的、2001年修訂的《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱《條例》）。該《條例》出臺時我國還沒有像今天這樣大范圍的、涉及眾多人的城市拆遷。所以，很多相關的問題，如政府職權部門、拆遷主體資格、權限范圍、征收標準、方式、拆遷補償、強制拆遷等都沒有在法律法規(guī)中涉及到。立法方面的嚴重滯后，以至于在實踐中長期存在拆遷的混亂現象，無法可依，無據可查，隨意性非常大，被拆遷人的利益得不到及時有效的保護。雖然2007年《物權法》做了必要的補位，對房屋拆遷相關問題做了新的審視和修正，但是操作性仍不強，無法發(fā)揮其作用。目前法律對“公共利益”的界定仍不明晰，至今沒有準確地區(qū)分公益拆遷和商業(yè)拆遷�！段餀喾ā冯m然清晰地界定了公益拆遷和商業(yè)拆遷的界限，但是對“公共利益”的規(guī)定還比較模糊，老百姓也分不清哪些是公益的哪些是商用的，哪些是政府行為哪些是開發(fā)商行為。

　　2.政府角色錯位�！稐l例》中賦予政府的權力過大，如第五條規(guī)定：“國務院建設行政主管部門對全國城市房屋拆遷工作實施監(jiān)督管理工作”。可在拆遷實踐中，政府往往超出了監(jiān)督管理身份，有時是拆遷者，有時是裁決者。有權決定是否拆、何時拆、怎么拆，甚至規(guī)定被拆遷人如不按時搬遷，是公務員的或財政撥款單位的一律停止工作或給予處分。第十六條規(guī)定，拆遷人與被拆遷人達不成協議的，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。當事人對裁決不服的，可以向人民法院起訴。訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。第十七條規(guī)定被拆遷人或房屋承租人在規(guī)定搬遷期限內未搬遷的，有關政府部門強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。從這兩條規(guī)定可看出，政府部門可以直接干預拆遷糾紛，決定拆遷補償的合理與否，并主宰了被拆遷房屋的命運。但是地方政府往往因自身的利益需求使其與房地產開發(fā)商的關系相當“曖昧”。政府直接參與拆遷活動，利用公權力直接干預公民私權利，最終造成公民權益的損害。

　　3.強遷手段濫用。對于城市房屋拆遷行為的性質問題，至今仍有不同的觀點。拆遷是平等主體間的財產權利的流轉的民事法律行為？還是基于國家公共利益需要進行的具體行政行為？或是取得拆遷許可證的單位以自己的名義進行的、實施法律法規(guī)授權的職權行為？強制拆遷的依據是《條例》第十七條規(guī)定：“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷”。我們首先應該清楚，拆遷將直接導致被拆遷人喪失房屋所有權的結果，因此必須通過立法加以嚴格管制，使其按法定條件和程序進行，并確保被拆遷人得到合理補償和妥善安置，嚴禁借拆遷之名侵奪私人財產。強制拆遷我們應該理解為必須是在符合公共利益需要的前提下，行政機關嚴格按照法律規(guī)則和程序進行安置、補償，被拆遷人無理拒絕時，有權機關才能強制執(zhí)行拆遷。并非所有的拆遷事項都能適用強制拆遷，公益拆遷可以，商業(yè)拆遷就可能是野蠻拆遷、違法拆遷。但是因為“公共利益”的界限不清，在實踐中產生了極大的負面的影響。很多時候政府和房屋拆遷部門動輒以此為由剝奪被拆遷人的權益。為了拆遷順暢，大造聲勢，動用警力。強制拆遷的濫用，是對被拆遷人人權的嚴重侵犯。
　4.權益保障缺失。城市拆遷涉及拆遷人、被拆遷人和政府等各方主體的利益關系。從形式上看，拆遷人與被拆遷人具有平等民事主體地位，但是拆遷人獲得政府的拆遷許可后就獲得了拆除權，被拆房屋拆與否就沒有商量的余地了。這樣被拆遷人必然處于被動的地位。所以，開發(fā)商與被拆遷人之間的法律地位存在著事實上的不平等問題。

　　如果拆遷人與被拆遷人之間是平等的民事法律關系，主體雙方就應該有平等的話語權。然而對于公民的不動產，誰有權拆遷，需要怎樣的程序拆遷，被拆遷人如何訴求，有了爭議怎么辦等很多問題都找不到依據。被拆遷人在房屋拆遷中始終處于弱勢地位，拆遷單位在拆遷過程中工作方法簡單粗暴，補償等款項人為的差異造成不公平。種種侵犯公民財產權利和破壞社會公平正義的現象嚴重影響了社會穩(wěn)定。當被拆遷人認為其合法權益受到損害欲訴求時，不知要通過民事訴訟還是行政訴訟的渠道。法律上相關的救濟手段欠缺，難以有效地及時維權。政府常常主導拆遷活動，使房屋拆遷法律關系中帶有明顯的行政法律關系，法律地位不平等就不可避免，使本來就處于劣勢的被拆遷人處于更加不利的地位，其合法權益難以得到有效保障。

　　二、規(guī)范城市拆遷的法律對策

　　1.完善拆遷法律制度。首先要考慮保護被拆遷人的權益。要完善城市拆遷立法，明確限定拆遷的范圍，拆遷主體，政府的監(jiān)督管理與責任，被拆遷人權益保護等，真正屬于公共利益需要的，必須給予合理、充分、及時、有效的補償。如果出于商業(yè)目的的拆遷，必須嚴格遵循民事法律關系的自愿、平等協商、誠實信用、等價有償的原則，處理好雙方的關系。完善拆遷許可制度，嚴格設定拆遷許可條件，抑制拆遷中的違法行為，真正起到保護被拆遷人合法權益的作用。準確界定“公共利益”的范圍，明確規(guī)定凡是涉及國防、文化設施、公共道路、教育、醫(yī)院、博物館、環(huán)保等公共建設項目和基礎設施建設項目等帶有公益性質的才是公益性拆遷，除此之外均為商業(yè)性拆遷。國家有必要在立法上傾向于被拆遷人，對他們的權益進行特別保護，提升被拆遷人的法律地位。

　　2.約束政府公權行為。準確定位政府部門在拆遷中的角色，控制公權力，將行政權力置于法律的有效規(guī)范、調整和監(jiān)控之下。應該完善在拆遷中政府的行為標準、職責范圍、責任人員以及責任方式。政府不能既當運動員又當裁判員，而應當是城市拆遷的規(guī)劃者，公共項目的拆遷者，被拆遷人基本權利的保護者，協調各方關系的促進者，拆遷矛盾的調停者。對商業(yè)性拆遷項目，要按照市場規(guī)律，實行意思自治，政府不能過多干預，更不能運用行政強制的手段來實施強制拆遷。政府公權力的角色及職能應當轉變到督促有關當事人遵守法律規(guī)定，維護市場經濟的法制環(huán)境，實現市場經濟的必然要求。

　　3.健全責任追究規(guī)則。既然城市拆遷過程中涉及三種主體的法律關系，那么承擔責任也應該公平考慮到每一方當事人。政府部門如果在房屋拆遷過程中，未盡管理監(jiān)督職能，濫用權力，就應該承擔行政責任。拆遷單位如果暴力拆遷，侵犯人權，甚至違法犯罪，也必須負民事責任和刑事責任。被拆遷人如果目無法紀，漫天要價，或無理取鬧，拒絕合理補償安置，貽誤正常工作的同樣要承擔法律責任。健全責任制度必須是符合客觀實際的，切實可行的，我們現在迫切需要這樣的法律規(guī)則。

　　4.保障公民合理訴求。法律規(guī)范的目的就是調整社會關系、維護社會秩序、保障合法權益和解決矛盾沖突。在拆遷法律關系中，既然被拆遷人處于弱勢地位，其人身和財產權利極易受到侵犯，那么就必須把保護被拆遷人合法權益放在重要位置。暢通渠道，確保其知情權和廣泛的參與權。要為被拆遷人提供必要的法律救濟渠道，更有效地保護他們的合法權益，體現法治的基本精神，實現社會的公平正義。

　�。ㄗ髡邌挝唬褐泄颤h校）