土地用途的不確定性及其對策

人類為了實現(xiàn)不同的經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境目標(biāo)，對土地進(jìn)行了多途徑的開發(fā)利用。土地用途是決定土地價格的核心因素。土地用途不同，土地產(chǎn)權(quán)人從土地中獲得的未來收益的預(yù)期不同，土地價格就不同。在城鎮(zhèn)土地估價中，由于土地用途的不確定性，造成地價定義中設(shè)定土地用途的困難性。能否正確設(shè)定土地用途，將直接關(guān)系到土地價格的準(zhǔn)確揭示和顯現(xiàn)。只有撩開土地用途的神秘面紗，才能找到科學(xué)、合理地設(shè)定土地用途的對策。

土地用途的不確定性是指從不同渠道求證來的土地用途具有明顯的不一致性，所謂“殊路不同歸”。

1、土地用途與房屋用途不一致。目前我國房地產(chǎn)界絕大部分地區(qū)實行的是分開管理體制，國土部門頒發(fā)土地使用證，房管部門頒發(fā)房屋所有權(quán)證。兩種登記所依據(jù)的分類系統(tǒng)不一樣，土地用途與房屋用途不可能一致。再加上兩種登記是兩班互不溝通的人馬在不同的時點進(jìn)行，更加劇了土地用途與房屋用途的差異性。

2、合法用途與實際用途不一致。合法用途是指土地、房屋的登記用途。改革開放以來，城市發(fā)展日新月異，一塊土地的區(qū)位隨著城市的拓展及城市生產(chǎn)力布局的調(diào)整而不斷變化，土地區(qū)位的變化引發(fā)了土地潛在價值的產(chǎn)生，土地原用途(合法用途)價值與新的土地潛在價值的矛盾，特別是新的土地潛在價值大于土地原用途價值時，土地的產(chǎn)權(quán)人將有更強(qiáng)的欲望去實現(xiàn)土地的潛在價值，也就是改變原土地用途。近幾年來，由于土地登記部門的工作滯后或土地產(chǎn)權(quán)人的法制觀念淡薄等原因，土地的合法用途與實際用途不一致的現(xiàn)象越來越普遍。

3、實際用途的合法性與科學(xué)性的矛盾。在法制社會，合法性是判斷事物適時與否的首要標(biāo)準(zhǔn)，再美好的事物如果不合法也就失去了它立足的基礎(chǔ)。但是，我國現(xiàn)階段仍處于經(jīng)濟(jì)體制改革的轉(zhuǎn)型期，離成熟的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制還有一段距離，這個時候，由于法律的滯后性、合法性的東西可能是我們要改革的，不合法的東西可能是我們下一步將使之合法的。在這種情況下，如果我們把改革的目標(biāo)以不合法為由一棍子打死，將有悖我國改革開放的初衷，也不符合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律。土地的實際用途合法，但它并不一定符合城市建設(shè)的發(fā)展規(guī)劃；土地的實際用途不合法，但它并不一定不符合城市的發(fā)展規(guī)劃。

4、合法用途的不全面性。原國家土地管理局批準(zhǔn)的《土地登記規(guī)則》規(guī)定，土地證書上土地用途一欄填寫宗地的主要用途。土地估價中，經(jīng)常碰到土地證書上登記的是某某用途，到現(xiàn)場勘察時會發(fā)現(xiàn)還有其它的用途。

對策

土地的市場價格是土地估價的基礎(chǔ)，一般土地估價所說的價格就是指的土地的市場價格，也就是人們常說的土地的客觀合理的價格。雖然，實際操作中估價的不一定是土地的市場價格，而是土地在某些假定條件制約下的正常價格，但市場價格畢竟是一切估價目的、估價基礎(chǔ)、限制條件下的土地價格的基準(zhǔn)。如何針對土地用途的不確定性，科學(xué)合理地設(shè)定在土地市場價格基礎(chǔ)上地價定義中的土地用途呢?

1、土地用途與房屋用途不一致時。有人說，房隨地走；也有人說，地隨房轉(zhuǎn)；其實，房地是一體，誰也離不開誰。有地不蓋房，土地不利用，土地的價值也不存在；蓋房不在地上，成了空中樓閣，實際是不存在的。不過根據(jù)不動產(chǎn)估價國際流行看法：土地具有價值，而改良物則是貢獻(xiàn)價值；土地可優(yōu)先取得來源于不動產(chǎn)的全部收益，也可優(yōu)先取得來源于改良物的所有報酬。(此觀點來源于《不動產(chǎn)估價(第11版·中文簡體版)》／美國估價學(xué)會著；不動產(chǎn)估價翻譯委員會譯。)因此，當(dāng)土地用途與房屋用途不一致時，設(shè)定土地用途需以土地用途為依據(jù)。

2、合法用途與實際用途不一致時。留誰?棄誰?主要看誰與城市土地規(guī)劃用途相一致，如果實際用途從理論上(城市土地規(guī)劃資料)說已經(jīng)可以合理地預(yù)期規(guī)劃許可會被批準(zhǔn)的時候，設(shè)定土地用途就應(yīng)以實際用途為依據(jù)。

3、合法用途與實際用途一致時。當(dāng)土地合法用途(實際用途)與城市土地規(guī)劃用途一致時，設(shè)定土地用途當(dāng)然應(yīng)以土地合法用途(實際用途)為依據(jù)。當(dāng)土地合法用途(實際用途)與城市土地規(guī)劃用途不一致時，如果待估土地已劃入城市建設(shè)拆遷改造計劃范圍，為了體現(xiàn)城市規(guī)劃造就土地價值，土地價值引導(dǎo)土地利用的城市建設(shè)運作模式，設(shè)定土地用途應(yīng)以土地的城市規(guī)劃用途為依據(jù)；如果待估土地未劃入城市建設(shè)拆遷改造計劃范圍，設(shè)定土地用途宜在現(xiàn)狀利用條件下以土地合法用途(實際用途)為依據(jù)。

4、合法用途不全面時。當(dāng)一宗土地除了具有土地證書上登記的主要用途外，還有一種或多種次要用途時，設(shè)定土地用途時就要依土地主要用途與次要用途之間的內(nèi)在聯(lián)系而定。如果土地的次要用途是主要用途的附屬用途，是為主要用途服務(wù)的，兩者之間具有緊密的內(nèi)在聯(lián)系，這時設(shè)定土地用途應(yīng)以主要用途為依據(jù)；如果次要用途與主要用途之間沒有必然的內(nèi)在聯(lián)系，有沒有次要用途都不影響主要用途功能的發(fā)揮，這時設(shè)定土地用途應(yīng)以主要用途與次要用途組成的混合用途為依據(jù)。

5、土地用途很特殊難以歸類時。國家標(biāo)準(zhǔn)《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》中規(guī)定，在土地估價中，土地用途主要可分為以下幾類：(1)居住用地；(2)工業(yè)用地；(3)商業(yè)、旅游、娛樂用地；(4)綜合用地；(5)教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育或者其它用地。土地估價中土地用途的分類與土地登記中土地用途的分類不是一一對應(yīng)的關(guān)系。由于土地登記中土地用途的分類比土地估價中土地用途的分類要細(xì)，所以由土地登記中土地用途的分類過渡到土地估價中土地用途的分類，有一個歸類的問題(特別是運用基準(zhǔn)地價系數(shù)修正法時)。當(dāng)土地登記用途很特殊或土地登記中土地用途的分類不規(guī)范、不具體時，有時確實很難將它歸類到土地估價中土地用途的哪一類，這時設(shè)定土地用途時，就要看該宗土地周圍的土地利用類型，應(yīng)以該宗土地周圍的主流土地用途進(jìn)行歸類為依據(jù)